Почему бюджет Украины на 2021 год — это бюджет расходов вместо доходов

Обсуждение бюджетного процесса в Украине всегда сопровождается существенным перекосом в сторону расходной части. Сколько получит сфера образования? Почему так много или мало тратится на государственную администрацию или силовые структуры? Когда, наконец, мы начнем выполнять норму закона про 5% ВВП на медицину? Все эти вопросы справедливы, но слишком мало внимания уделяется главному: откуда берутся деньги для финансирования этих расходов.

Не по средствам

Опубликованный закон иногда имеет свойство отличаться от проголосованного, и Государственный бюджет 2021 года может стать именно таким. Например, несмотря на объявленную информационным управлением ВР цифру расходов госбюджета 1,328 трлн грн, появилась информация, что на самом деле они составят 1,347 трлн грн. То есть, возможно, полмиллиарда долларов (13,5 млрд грн), где-то добавили и "потеряли". Увидеть это мы сможем только после официальной публикации госбюджета.

Подпишитесь на канал DELO.UA

Гораздо интереснее доходная часть. Она составляет 1,092 трлн грн. Нетрудно посчитать, что для бездефицитного бюджета не хватает от 236 до 250 млрд грн. Относительно прогнозируемого ВВП Украины в 2021 году, это значит дефицит госбюджета на уровне 5,5%. Напомню, что 2019 год страна закончила с дефицитом в 2%.

Экс-заместитель главы правления Национального банка Украины, экономист Александр Савченко объясняет — само наличие дефицита свидетельствует, что расходы бюджета больше доходов. При этом цифру 5,5% он называет значительной. По словам эксперта, единственный путь уменьшить или совсем ликвидировать дефицит — уменьшить расходы, ликвидировав все ненужные статьи.

"Но это очень непопулярные шаги и никто пока на это не решился. Например, нужно сократить численность чиновников — по нормам Европейского союза, примерно в три раза. Или ликвидировать абсурдные рудиментарные расходы, которые существуют только у нас и РФ — содержание аппаратов множества Академий наук. Метрических, педагогических и так далее. Там тоже речь идет о миллиардах. Не институты, а именно аппараты — они тратят где-то 30% денег. Еще пример — ликвидировать Конституционный суд и сделать палату при Верховном суде. Тогда расходы с нескольких миллиардов можно сократить не в два-три раза, а в десять. Вот таких решений нужно принимать сотни. А это очень непопулярные шаги, которые очень сложно сделать", — говорит Савченко.

Глава Комитета экономистов Украины Андрей Новак объясняет — бездефицитным бюджетом могут похвастаться только экономики с динамичным ростом и позитивным торговым сальдо. Он добавляет, что в принципе дефицит государственного бюджета — один из источников его развития.

"Но только при условии, что долговой ресурс, который привлекается для покрытия дефицита, используется государством эффективно. У нас бездефицитный бюджет был один или два раза. Основная цель была — побороть высокие темпы инфляции. Параллельно еще решались задачи отхода от модели бартерной экономики 90-х годов и остановки падения ВВП. Именно принятие бездефицитного бюджета было одним из инструментов", — считает Новак.

Оставим за скобками причины дефицита в этом году: можно обвинять коронавирус или повышенные социальные обязательства государства. Но факт остается фактом: госбюджет тратит больше, чем получает. Это приводит к растущей зависимости от внутренних и внешних заимствований. Вслух это никто не говорит, но простым языком это значит передачу решения этой проблемы будущим поколениям.

Откуда рост?

В ходе бюджетного процесса доходная часть госбюджета была даже увеличена почти на 21 млрд грн. Министерство финансов решило, что дополнительные 7,4 млрд грн принесет лицензирование азартных игр и лотерей. Ликвидация схем ухода от НДС должна дать еще 6,4 млрд грн, а 4 млрд грн правительство изыскало путем простого увеличения нормы отчислений прибыли для государственных компаний. Если ранее им разрешалось оставить 70% чистой прибыли, то в 2021 году — лишь 10%. Народные депутаты требовали также повысить отчисления с прибыли Нацбанка на целых 12 млрд грн, но министерство финансов отказалось пойти на этот шаг.

Правительство планирует, что налоги на прибыль компаний принесут дополнительный миллиард, а ввозные пошлины — еще 2,4 млрд грн. При этом ожидается, что из-за сокращений зарплат и увольнений бюджет недосчитается 1,3 млрд грн налогов на доходы физлиц, а падение производства товаров и услуг приведет к 0,9 млрд сокращению поступлений по НДС.

Сначала было слово

Что бросается в глаза в этих цифрах? За исключением доходов от казино, госбюджет никаким образом не предполагает расширения налоговой базы за счет роста предпринимательской активности и прямых иностранных инвестиций. Вместо этого идет перераспределение доходов госкомпаний и НБУ.

В принципе, о доходах и нет особой заботы и на словах. Среди приоритетов Министерства финансов при проектировании госбюджета называются повышение минимальной зарплаты, качественное образование и доступная медицина, борьба с пандемией и забота о людях пожилого возраста. Все эти цели достаточно благородные, но косвенно говорят о приверженности условной "социалистической идеологии". В ней нет места развитию частного предпринимательства и созданию привлекательных условий для инвесторов.

Вопрос идеологии многим, к сожалению, кажется политическим и даже "устаревшим". Но именно она определяет политику государства к бюджетной и фискальной политике. Примером другого подхода можно назвать Сингапур. Управление внутренних доходов Сингапура открыто заявляет, что его приоритетом является поддержание конкурентоспособности налоговых ставок для корпораций и физических лиц. Цель — привлечение иностранных инвестиций и поощрение предпринимательства.

Среди приоритетов налоговой политики Сингапура названы повышение налоговых поступлений и продвижение экономических и социальных целей. Например, чтобы стимулировать механизацию и автоматизацию, правительство разрешает ускоренный рост капитала для большинства активов, используемых в коммерческих целях. Как видим, в данном случае акцент делается именно на доходную часть и на экономический и социальный рост.

Неевропейская структура

Несоответствие доходов бюджета потребностям экономического развития заметно в сравнении с соседними странами. Во-первых, бросается в глаза достаточно весомая доля неналоговых поступлений в госбюджет — около 25%. Такой уровень гораздо ближе к странам, которые имеют высокую долю государственных предприятий или, как в случае РФ, значительные поступления от торговли природными ресурсами, такими как нефть и газ. Для большинства соседних европейских стран цифра неналоговых поступлений в бюджет составляет лишь 4-8%.

Во-вторых, в Украине существенную часть поступлений составляют налоги на прибыль предприятий, акцизы и таможенные пошлины. Как утверждает Александр Кучеренко, глава общественной организации "Совет институциональных реформ", которая специализируется на государственных финансах и налоговой реформе, такая структура говорит о недостаточных налоговых стимулах для развития экономики.

"Сложности с администрированием налогов и их ставки сейчас не благоприятствуют развитию предпринимательства, — считает эксперт. — При этом продолжаются попытки пополнить бюджет за счет пошлин на импорт и акцизов. Другие страны делают больший акцент на налогах на прибыль физических лиц и налогах на производство товаров и услуг".

Страна	Доля налоговых поступлений в доходах бюджета*	Доля налогов в налоговых доходах бюджета 2019 г.
На прибыль физических лиц	На прибыль компаний	На производство, продажи, трансферт**	Акцизы
Чехия	94%	12,6%	9,9%	32,0%	8,4%
Эстония	94%	16,5%	5,5%	26,7%	12,1%
Венгрия	93%	14,5%	2,0%	32,8%	7,8%
Латвия	94%	20,8%	0,5%	29,3%	11,2%
Польша***	94%	15,1%	5,9%	23,1%	11,0%
Словакия	94%	10,9%	8,9%	20,9%	9,2%
РФ	60%	9,6%****	42,2%	9,5%
Украина	75%	14,57%	11,67%	24,30%	17,30%

На основании данных OECD, Минфина РФ, minfin.com.ua

* оценка

** в т.ч. НДС

*** данные 2018 года

**** не найдены разделенные данные

Эксперт экономических программ Украинского института будущего (UIF) Даниил Монин говорит: для того, чтобы выйти на уровень соседей, налоговая либерализация безусловно нужна, но не только с этим может быть связано перераспределение доходной части бюджета.

"Например, неналоговые поступления в 2021 году у нас будут гораздо ниже. В этом году мы с них соберем около 226 млрд грн, а в следующем, по плану Минфину, 157 млрд грн. В реальности будет где-то 175 млрд грн. Там, среди основных статей — доходы от госсобственности, доходы от НБУ, плюс собственные доходы бюджетных учреждений. Это очень большой спектр доходов, в этом году будет еще около 85 млрд грн. Эту часть мы сможем уменьшить, если будем распродавать государственную собственность или переводить ее в частные руки. Тогда, в какой-то степени, эти вещи могут уйти или минимизироваться", — подчеркнул он.

Экс-нардеп, лидер Европейской партии Украины Николай Катеринчук добавляет, что доходная часть бюджета формируется из источников фонда Госимущества, а также внешних и внутренних заимствований. При этом он подчеркивает — налоговое законодательство требует немедленного реформирования не только в вопросе ставок налогов, но и части их администрирования.

"У нас завышенные ставки и это приводит к большой части тенизации экономики. Поэтому фискализация и детенизация не может идти в направлении усиления контроля над субъектами хозяйствования. У нас сейчас падение производства и ВВП, а это лучший момент максимально снизить налоги. Тем более, у нас достаточно стабильная ситуация в аграрном секторе, у нас есть IT, у нас есть, пусть не очень хорошее, но машиностроение. И тут должна прийти на помощь разумная фискальная политика — то, что должно быть сделано в законе об "инвестиционных нянях" нужно подкрепить правильными вещами с налогообложением", — резюмирует он.

Стимулы для развития

Действующая в Украине налоговая система репрессивна по отношению к предпринимательству и не способствует его развитию. Зато способствует обогащению чиновников и их политической и олигархической "крыши".

Буквально на днях Центр общественных финансов и публичного управления Киевской школы экономики опубликовала исследование налоговых льгот. Центр пришел к выводу, что с 2009 по 2019 год государственный бюджет недосчитался из-за таких льгот, преимущественно по НДС, 776,8 млрд грн. При этом в некоторые годы объем льгот превышал объем внешних заимствований. Несомненно, для стимулирования ряда отраслей льготы применяют и развитые страны. Но возникает два риторических вопроса: а) насколько инновационные отрасли или компании получили эти льготы; и б) бесплатно ли они предоставлялись?

Мы много слышим о либерализации экономики и снижении фискальной нагрузки. Но данные исследования Paying Taxes от консалтинговой и аудиторской компании PwC говорят о недостаточной привлекательности Украины. При достаточно высокой налоговой нагрузке украинские компании тратят слишком много времени на администрирование налогов. Реальная привлекательность для инвесторов с точки зрения налогов возможна при попадании Украины в ТОП-20 такого рейтинга. Вспомним и приоритеты Сингапура (7-я строчка рейтинга) — в современном мире мы конкурируем за инвестиции с соседними странами.

	Место в рейтинге	Индекс легкости уплаты налогов	Общая налоговая нагрузка (TTCR), %	Время на администри- рование , часов	Количество налоговых платежей	Индекс пост-сопровождения
Чехия	53	81.4	46.1	230	8.0	90.5
Эстония	12	89.9	47.8	50	8.0	99.4
Венгрия	56	80.6	37.9	277	11.0	87.5
Латвия	16	89.0	38.1	168.5	7.0	98.1
Польша	77	76.4	40.8	334	7.0	77.4
Словакия	55	80.6	49.7	192	8.0	87.2
РФ	58	80.5	46.2	159	9.0	77.8
Украина	65	78.1	45.2	327.5	5.0	86.0

Источник: PwC

Направление будущего

Как бы не сопротивлялись украинские латентные социалисты, кроме расходов госбюджета, приоритетом должны быть доходы. Это возможно за счет стимулирования предпринимательства и привлечения инвестиций. Для этого должны быть созданы условия.

"Мы должны думать в направлении упрощения ведения бизнеса, в том числе с точки зрения налоговой системы, — считает Александр Кучеренко. — Можно выбрать подход ОАЭ, которые сделали ставку на свободные экономические зоны. В стране действует 45 таких зон, где инвесторы освобождены от уплаты налогов на 10-50 лет".

Также возможен вариант целевого стимулирования определенных отраслей, считает эксперт. Например, Китай широко применяет систему освобождения от уплаты налогов в первые 2-3 года безубыточности новой компании и затем еще 2-3 года компания платит 50% от базовых ставок налогов. При этом стимулы для высокотехнологичных компаний выше: если для инвестора в инфраструктурные проекты будет применятся схема 3+3 года, то для производителя интегральных схем с точностью процесса ниже 65 нм и инвестициями более 15 млрд юаней, будет действовать схема 5+5 лет.

Соседи Украины тоже применяют подобные стимулы. Словакия с 1 января 2020 года ввела правило, согласно которому компании могут вычесть из базы налогообложения сумму, равную 200% их затрат, на опытные исследования и разработки.

Отказ от советских институций

Нужно не забывать, что в отличие от развитых стран, в которых экономика развивалась эволюционно, с минимумом социальных катаклизмов, Украина на данном этапе развития не может себе позволить сохранить высокие ставки налогов и репрессивную налоговую систему. Когда сторонники сохранения нынешней системы налогообложения указывают на высокие ставки Скандинавских стран, они забывают, что 4-5 поколений назад те же шведские домохозяйства не теряли состояния из-за социалистического эксперимента. Независимо от партий у власти, их система не уничтожала частную собственность и наказывала за предпринимательство.

То же касается и администрирования налогов. Даже сейчас слишком малая часть населения занята частным предпринимательством. При этом кроме ставок налогов и сложности администрирования любой новый бизнес может стать объектом внимания сразу нескольких фискальных структур.

"Налоговые органы должны быть максимально централизованными по принципу Великобритании или той же Латвии, например, быть помощником предпринимателя в уплате налогов и не "нависать", — считает Александр Кучеренко. — То же касается налоговых льгот — они должны помогать строить развитую экономику, в которой доминируют не сырьевые компании, а производители товаров и услуг с высокой добавочной стоимостью".

Чтобы в будущем бизнес не начал уходить в более благоприятные юрисдикции, а трудолюбивые и предприимчивые граждане не бежали в Польшу, они должны видеть дружелюбное отношение со стороны государства. Вопрос иногда даже не в помощи, а в "просто не мешайте". Нужно не мешать предпринимателям и домохозяйствам зарабатывать. Тогда они будут видеть будущее в Украине. Поэтому крайне важно переформатировать отношение к бюджету и больше концентрироваться на его доходной части.

Источник