Бізнес-практики управління у публічному секторі: прийняти не можна нехтувати?

Якщо ви запитаєте пересічного українця або українку, що вони думають про якість публічного управління в державі, то найімовірніше отримаєте відповідь про надмірну бюрократію, корупцію чи просто неефективність надання державних послуг.

Подібний вирок публічному адмініструванню українці виносять через традицію недовіри до державного сектору, яка у свою чергу спричинена відсутністю достатньої кількості спроможних та сталих інститутів державного апарату.

Подібна оцінка небезпідставна. Згідно з індексом ефективності публічного адміністрування від Світового банку GEI (Government effectiveness index) Україна займає 117 місце серед 193 країн світу (дані 2018 року) із показником ефективності державного управління -0,42 (в можливих межах індексу від -2,5 слабке управління до +2,5 ефективне управління). Справедливо зауважити, що за останні роки динаміка України в межах цього індексу є позитивною.

Подпишитесь на канал DELO.UA

Візуалізація даних світового банку щодо динаміки України в індексі GEI (Government effectiveness index) з 1996 по 2018 рік

Для загального розуміння особливостей такого сприйняття звернімося до економічної науки, зокрема до термінології інституційної теорії нобелівського лауреата з економіки Дугласа Норта. За його теорією, з точки зору ефективності організації публічних інститутів Україна знаходиться в процесі переходу від порядку обмеженого доступу або ж зрілої природної держави до порядку відкритого доступу.

Так, зріла природна держава (якими є більшість країн, що розвиваються) характеризується використанням політичної системи для втручання в економічну конкуренцію та створенням рент, тривалими в часі інституційними структурами, а також здатністю підтримувати елітні організації поза безпосередньою зоною контролю держави.

Натомість тип суспільства відкритого доступу (якими є більшість розвинутих країн світу) мають ряд більш складних характеристик, серед яких: загальновизнане уявлення про рівність усіх громадян; відсутність обмеження на економічну, політичну чи освітню діяльність; підтримку з боку держави діяльності організаційних форм (наприклад дотримання контрактів), верховенством права та безособовим обміном. Варто також зауважити, що у загальному значенні під "інститутами" розуміють "правила гри", а не лише фізичні організації, що надають державні послуги. Такий тип інституційного розвитку є метою для будь якої країни, що розвивається, в тому числі України.

Хороша новина — створення ефективних практик управління публічними інститутами зокрема залежить від повсякденної роботи державних службовців. А хороша вона, тому що завдяки реформі державної служби, державні менеджери опановують набір "ринкових" інструментів та практик, що дозволяють швидше та простіше пройти еволюційний перехід.

Читайте также: Зачем менеджеру нужна лояльность сотрудников?

Однак держава складається із тисяч маленьких організацій — від місцевих органів влади до підрозділів міністерств. Для ефективного функціонування таких одиниць державних інститутів доречніше розглядати інструменти вужчого профілю, зокрема, проектного управління процесами — такі поширені у ринковому бізнес-середовищі моделі управління Kanban, SCRUM та Agile.

Тож, рухаючись від теорії до практики, на прикладі трансформацій управління в Департаменті державних інвестиційних проектів та підтримки розвитку Мінекономіки, ми хочемо показати, чи можуть сучасні бізнесові методики впливати на результат роботи і державних органів. А головне, чи сприяють вони запиту на ефективне управління для громадян, та більш глобальній меті — переходу української держави до суспільства відкритого доступу.

Команда підтримки реформ Мінекономіки пліч-о-пліч із державними службовцями окремого Департаменту розвивала донорську координацію та веб-портал ProAid. Портал є типовим ІТ продуктом, розробкою якого в різний час займалися потужні гравці українського ринку IT, що звикли працювати у гнучкому проектному середовищі, більш відомому як Agile. Водночас, бюрократична організація Міністерства відрізняється від бізнес середовища своєю інституційною культурою.

Крім того, Міністерство працює із зовсім іншими задачами, які найперше вимагають чіткого дотримання процедур та законодавства, що у свою чергу може суттєво сповільнювати процес IT розробки. Іншими словами, веб-портал, який би розроблявся у типовому інституційному середовищі державного органу влади — міг бути безнадійно застарілим на момент релізу. Адже його розробка із погодженням кожної деталі крізь ієрархічні вертикалі замовника продукту, зайняла б не один рік.

На щастя, в реальності державні органи це розуміють, і починають підлаштовувати власні процеси до темпів та особливостей корпоративного середовища. Гучних прикладів за останні роки існує чимало: від організаційної трансформації НБУ, де більшість підрозділів почали працювати як проектні команди, до успішних державних підприємств, які з точки зору культури організацій більше нагадують стартапи — це Прозорро та Прозорро.Продажі.

Читайте также: Послаблення режиму банківської таємниці: усі нюанси нових норм

Надихнувшись успішними кейсами, цього вдалося досягти і всередині невеликого Департаменту Мінекономіки, який здійснює управління портфелем міжнародної технічної допомоги на суму близько 6.5 млрд. доларів США. Команда підтримки реформ почала з базових основ,запровадивши щотижневі скрам зустрічі біля дошки із задачами. На початку короткого періоду (3-5 днів) ставилися задачі щодо розробки ProAid та підтримки бази даних порталу. У кінці періоду підводилися проміжні результати, а головне державні службовці обмінювалися зворотнім зв‎'язком щодо покращення роботи порталу.

Із коротких періодів формувалися спринти (до 4 тижнів) в кінці яких резюмувалися консолідовані результати окремих етапів розробки продукту, як то дизайн чи функціональні складові. Під час спринту в усіх учасників команди, а в першу чергу державних службовців, була можливість вносити корективи та адаптувати продукт під запити середовища постійних змін. В цілому, в межах роботи із Департаментом застосовувалася модель lean, що передбачала швидкі реакції на роботу наявного порталу, а також його розвиток в межах наявних обмежених ресурсів.

Сукупність цих простих технік дозволило не лише підтримати прийнятний темп проекту, але й зробити роботу Департаменту, як замовника продукту, більш прогнозованою, системною та зрозумілою для команди ІТ розробників. Результат — збільшення ефективності роботи Департаменту в окремих процесах підтримки та розробки ProAid до 80% за 3 місяці. Протягом останнього півріччя робота підтримується на такому ж рівні. Тривалість першого етапу розвитку проекту вдалося скоротити на 75% (від 1 року до 4 місяців).

Результати роботи Департаменту після запровадження методів проектного управління. Реєстрація нових проектів МТД

Результати роботи Департаменту після запровадження методів проектного управління. Інформаційне наповнення

Результати роботи Департаменту після запровадження методів проектного управління. Модернізація порталу ProAid

Більше того, державні службовці почали екстраполювати отримані навички і на інші процеси, які так само раніше здавалися не прийнятними для методик проектного менеджменту. А головним досягненням є те, що державні службовці почали показувати вражаючі результати, ставити більш амбітні цілі та розвиватися як професіонали. І все це відбулося еволюційним шляхом, без зовнішнього тиску чи зміни вихідних ресурсів, а лише завдяки трансформації підходу до роботи.

Здавалося б застосування більш широких бізнес-практик проектного управління у державному секторі є беззаперечним майбутнім для наскрізної перебудови усіх публічних інститутів України. Однак і такий ефективний підхід має певні обмеження. І стосуються вони найперше особливостей функціонування держави стосовно надання суспільних благ — товарів, послуг чи ресурсів, які вважаються суспільними оскільки їх споживання не може бути обмежене.

Наприклад — освітлення вулиць та доріг вночі є суспільним благом. І ми не можемо виключити особу від користуванням цією послугою (освітленням), якщо вона відмовляється платити за неї. Це явище відоме як free-riding. Держава частіше за все забезпечує послугами і таких "зайців", а через особливості перехідного суспільства обмеженого доступу, Україна просто не може на 100% ефективно здійснювати контроль та нагляд за наданням подібних послуг.

Читайте также: Дерегуляція зсередини: як формуються кращі умови для підприємців

У моделях управління бізнесом — подібна ситуація є малоймовірною, адже навряд якась компанія буде безкоштовно надавати товари чи послуги знаючи, що вона не в змозі стягнути за них плату. Це спричинятиме збитки, яких прагне уникнути будь яка ринкова організація. Саме тому класичні "ринкові" методи управління публічними організаціями, які, до речі, були поширеними в публічному адмініструванні Британії та США ще у 80-90 роках ХХ століття, в урядах Тетчер та Рейгана — не є панацеєю для сьогоднішньої України.

Розвинуті країни вже пройшли цей етап еволюції публічного управління, плавно перейшовши до мережевої моделі, яка є своєрідним міксом бюрократії та ринкових механізмів із великим об‎'ємом аутсорсингу невластивих для держави функцій. Саме таких мережевих технік управління, за яких окремі державні процеси (як донорська координація) трансформуються у типові бізнесові проекти, а інші (як вуличне освітлення) навпаки посилюються здоровою бюрократією, в перспективі має досягнути і Україна.

Тож даючи відповідь на питання, чи можуть сучасні бізнесові методики бути результативними в роботі державних органів, варто робити примітку стосовно особливостей надання державою суспільних благ. Для усіх інших випадків подібні інструменти управління, принаймні на базовому рівні, є виправданими та здатними показати чудовий результат всередині державних інститутів вже сьогодні Трансформація роботи окремого Департаменту Мінекономрозвитку є тому чудовим прикладом. Це у свою чергу беззаперечно наближатиме Україну до розвинутих суспільств відкритого доступу та дозволить підняти якість публічного управління в державі.

Читайте также: Доступні кредити — інвестиційна ін'єкція для економіки

Яскравою ознакою таких якісних змін може стати зростання в індексі GEI, яке вийшло на позитивну динаміку в останні роки, саме через перші результати реформи державної служби та управлінським змінам всередині окремих державних інститутів. А факт того, що топ 30 країн індексу корелюють із переліком держав суспільства відкритого доступу лише додає оптимізму продовжувати початі трансформації.

Сьогодні більшість інститутів України лише починають своє становлення. Безперечно, це довготривалий і непростий шлях, тож вимагати британського чи німецького рівня публічного адміністрування в Україні завтра, або й за кілька років — марна справа. Водночас, ми мусимо зробити все можливе, аби пришвидшити цей перехід. Подібні приклади, як трансформація роботи в Мінекономіки, варто поширювати і на локальному рівні, в регіонах та маленьких сільських адміністраціях. І тоді — на пересічне запитання щодо якості надання державних послуг ви отримаєте уже зовсім іншу відповідь.

Источник